人民法院司法体制改革十年成就述评
人民法院司法改革研究基地（中国政法大学）
目次
序言
一、全面落实司法责任制
（一）稳妥推进完善法院人员分类制度改革
（二）探索建立新型审判权力运行机制
（三）逐步健全审判监督机制
二、健全诉讼制度机制
（一）推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革
（二）完善刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度
（三）深化民事诉讼程序繁简分流改革
（四）深化行政诉讼制度改革
（五）开展四级法院审级职能定位改革试点
三、完善法院组织体系
（一）设立最高人民法院巡回法庭
（二）设立跨行政区划人民法院
（三）设立专业化审判机构
（四）推进人民法院内设机构改革
（五）加强人民法庭建设
四、推进司法为民
（一）全面落实立案登记制改革
（二）一站式多元解纷和诉讼服务体系全面建成
（三）切实解决“执行难”问题
（四）进一步推进司法民主
（五）构建阳光司法机制
五、推进智慧法院和互联网司法建设
（一）设立互联网法院
（二）创建“互联网+”诉讼模式
（三）促进审判智能化
（四）深化司法大数据分析应用
（五）初步形成互联网司法规则体系
结语
序言
习近平总书记在党的二十大报告中指出：“司法体制改革取得重大进展，社会公平正义保障更加坚实，法治中国建设开创新局面。”同时明确要求“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”深化司法体制综合配套改革，是党中央作出的重大战略部署，是全面深化改革、全面依法治国的重要组成部分，是加快建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度的必由之路，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。
年11月，党的十八大报告明确提出了“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”的战略部署。以此为基点，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确立了“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的改革目标，提出了确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度三大方面的改革任务，标志着我国新一轮司法改革正式拉开序幕。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的总要求，并从完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督六个方面提出了一系列重大改革举措。司法改革成为我国全面深化改革的重要组成部分，被纳入国家整体发展战略。年10月，党的十九大作出了“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的重大战略部署，为司法体制改革的纵深推进指明了方向，标志着司法体制改革进入了新阶段。党的二十大高度评价了十年来司法改革取得的成效，并对下一步改革作出总体部署。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视司法改革。年1月至年9月，习近平总书记主持召开了67次中央全面深化改革领导小组会议、中央全面深化改革委员会会议，审议通过了70余个与司法改革相关的文件，其中涉及法院领域的重要改革方案39个，为人民法院推进司法改革提供了根本遵循。为进一步深化人民法院各项改革，最高人民法院于年2月发布了《关于全面深化人民法院改革的意见》（即《人民法院第四个五年改革纲要（—）》，简称“四五改革纲要”），从七个方面规定了全面深化人民法院改革的主要任务。年2月，最高人民法院发布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》（即《人民法院第五个五年改革纲要（—）》，简称“五五改革纲要”），从十个方面规定了深化人民法院司法体制综合配套改革的主要任务。
党的十八大以来，人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标，坚定不移推进司法改革。法院工作很多领域实现了历史性变革、系统性重塑、整体性重构，“四五改革纲要”“五五改革纲要”确定的目标任务已大多完成、全面推开，以司法责任制为重点的中国特色社会主义审判权力运行体系基本建成，公正高效权威的中国特色社会主义司法制度更加成熟定型，人民群众司法获得感和满意度明显增强。
一、全面落实司法责任制
司法责任制是新一轮司法改革的“牛鼻子”，在各项司法改革举措中居于核心和关键的位置。年9月，最高人民法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，确定了新型审判权力运行机制，指导全国法院推进司法责任制改革。年12月，最高人民法院印发《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》，对新型审判权力运行机制、审判监督管理机制和惩戒制度、司法责任制配套改革举措等方面作出规定。年3月，中共中央办公厅印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》，就进一步深化司法责任制综合配套改革作出部署。同年8月，最高人民法院印发《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》，围绕加强法院政治建设、健全审判监督管理、强化廉政风险防控、推进人事制度改革、优化司法资源配置等五大方面提出28项配套举措。司法责任制在法院系统全面推开后，权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的司法权力运行体系普遍建立，“让审理者裁判、由裁判者负责”格局基本形成。
（一）稳妥推进完善法院人员分类制度改革
十八大以来，最高人民法院按照国家统一部署，配合中央有关部门，积极推进司法人员分类管理、法官员额制、法官单独职务序列等改革。随着改革的深入，各类司法人员职责权限更加明确，职业发展渠道更加畅通，人员结构更加优化，人民法院队伍正规化、专业化、职业化水平进一步提高。
──法院人员分类管理改革
长期以来，我国对法官采用普通公务员管理模式，不能充分体现司法职业特点，也不利于把优秀人才留在审判一线。针对上述问题，最高人民法院按照“四五改革纲要”的要求，积极推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三类，各归其位、各尽其责。截至年底，法官、审判辅助人员、司法行政人员比例分别为34.6%、49.5%、15.9%。对法院人员实行分类管理，从根本上符合司法规律，有力推进了法官的职业化和专业化建设，为保障一线办案法官的数量、特别是使优秀法官真正充实在办案一线提供了重要支撑。通过改革，法官的事务性、程序性工作负担切实减轻，审判质效得到了明显提升。
──全面实施法官员额制
实行法官员额制，是现代法治国家的通例，是实现法官正规化、专业化、职业化的重要基础，是实行司法责任制的前提。法官员额制改革的目的，是把最优秀的人才吸引到办案一线，以提高办案质量、效率和公信力。按照中央关于推进法官员额制改革的要求，法官员额比例应当控制在中央政法专项编制的39%以内。根据中央的统一部署，最高人民法院按照“试点先行、分步推进、系统集成”的思路，在全国法院积极稳妥有序开展员额制改革。截至年6月，经过严格考试考核、遴选委员会专业把关、人大依法任命等程序，全国法院员额法官集中遴选工作全面完成。从改革前的21.2万余名法官中遴选产生12.6万余名员额法官，主要配置在审判业务岗位，综合行政岗位一律不配备员额法官，实现了85%以上法院人员向办案一线集中。员额制改革之后，法院资源配置更加合理，人员结构更加优化，审判质效稳步提升，司法公信力和人民群众的获得感进一步增强。
──法官职务序列和工资福利制度改革
法官员额制主要解决的是“谁能当法官”的问题，而法官单独职务序列则主要解决“法官怎么管”的问题。长期以来，我国的法官和其他公务员均按照同样的职级模式管理，既不利于法官平等行使审判权，也不符合法官职业特点和审判工作规律。因此，应当按照法官职业特点，推动实现法官等级与行政职级脱钩，建立法官单独职务序列。年10月，最高人民法院配合中央有关部门，研究制定了法官单独职务序列改革试点方案和法官工资制度改革试点方案。全国法院按照“试点先行、分步推进、系统集成”的工作思路，积极稳妥推进各项改革任务落实落地。在法官单独职务序列制度下，员额法官按照单独职务序列管理，法官等级与行政职级脱钩，实行按期晋升、择优晋升和特别选升相结合的晋升机制，实行有别于其他公务员、体现法官职业特点的人事管理制度。同时，建立了法官与单独职务序列改革相配套的工资福利制度，全国法院均已落实新的工资制度和绩效考核奖金，较大幅度提高了法官的工资水平。改革后，法官等级晋升实现常态化，配套待遇不断完善，基层一线法官职级低、待遇差、晋升通道狭窄、职业尊荣感不高、工作积极性不强等问题得到有效解决。年3月，《法官单独职务序列规定》印发实施，标志着中国特色法官职务管理制度基本定型并不断发展完善。下一步还需要加强法官单独职务序列的系统集成和综合配套，健全完善相关制度机制，形成改革合力，进一步释放改革效能。
──审判辅助人员招录培养制度改革
长期以来，在传统“一审一书”的办案模式下，法官把大量时间花费在了庭审与裁判之外的事务性和程序性工作上。员额制改革全面铺开后，法官职数得到了精简，要让员额法官把精力集中于“审”和“判”上，“又快又好”地办案，最有效、最直接的途径就是配备充足的高素质审判辅助人员。年，最高人民法院配合中央有关部门，印发关于招录人民法院法官助理的意见，各地有序开展法官助理省级统一单独招录，稳妥推进未入额法官和符合条件的书记员转任法官助理工作，加强法官助理配备。年，最高人民法院配合中组部等部门，印发关于法官助理、书记员职务序列改革的试点方案，为进一步拓宽法官助理、书记员职业发展空间创造了条件。年，最高人民法院配合财政部、人社部印发聘用制书记员管理制度改革方案，着力解决聘用制书记员管理不够规范、保障水平较低、队伍不够稳定等问题。各地法院也不断探索拓宽审判辅助人员的来源渠道，完善审判辅助人员管理培养制度，着力优化审判辅助人员结构。改革后的新型审判团队，普遍由“法官+法官助理+书记员”组成审判单元，权责分明，分工明确，法官得以从繁琐的事务性和程序性工作中解脱出来，将主要精力用于案件裁判，有效提高了审判效率。
──完善司法人员依法履职保障机制
长期以来，权益保障机制不健全成为妨碍司法人员依法履行法定职责的重要障碍，现实中甚至发生了针对司法人员或其近亲属的犯罪案件。年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《保护司法人员依法履行法定职责规定》，涵盖了防止干预司法活动、规范责任追究和考核考评、加强履职安全保护等多个层面，体现了党中央对司法工作和司法人员职业保障的高度重视和亲切关怀。最高人民法院结合工作实际，制定了保护法官依法履行法定职责的实施办法，明确法官依法办理案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉；任何单位或者个人不得要求法官从事超出法定职责范围的事务；非因法定事由、非经法定程序，不得将法官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分；对干扰阻碍司法活动、威胁滋扰、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害司法人员及其近亲属的行为，依法迅速从严惩处；对采取不实举报、诬告陷害、利用信息网络等方式侮辱诽谤法官的，依法追究法律责任，为法官依法履职创造良好制度环境。司法人员依法履职保障机制的不断完善，不仅为司法人员依法独立公正行使司法权提供了“护身符”，对于在全社会推动形成尊重司法裁判、维护司法权威的良好氛围也具有重要意义。
（二）探索建立新型审判权力运行机制
在传统的审判模式下，判决生成过程中的层层审批和逐级把关，导致审者不判、判者不审、判审分离、权责不清，其结果是混同了过错，分散了责任，影响了裁判的质量和效率。党的十八届三中全会提出“让审理者裁判、由裁判者负责”，引发审判权力运行机制的根本性变革。最高人民法院通过建立办案责任制、建立权力、责任清单制度、完善审判监督管理机制、健全法律统一适用机制等改革，推动全面落实司法责任制，中国特色社会主义审判权力运行体系基本形成。
──全面落实审判组织办案主体地位
传统的审判模式因强调内部层层审批而违反直接言词原则和亲历性原则。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中明确提出，裁判文书由办案法官直接签发，院庭长不再审核签发其未直接参加审理案件的裁判文书。文书签署机制的改变，对于审判权运行“去行政化”起到了“四两拨千金”的作用。各级人民法院改变了长期沿袭的“法官审案、层层报批、领导定案”的办案模式，将办案自主权真正交还独任庭和合议庭，强化了法定审判组织的办案主体地位。改革后，全国法院98%以上案件的裁判文书由独任庭、合议庭直接作出裁判，提交审判委员会讨论的案件数量大幅下降。
──灵活组建审判团队
为减少审判权运行的行政化弊端，优化司法资源配置，提高办案质量效率，最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》在总结一些法院探索审判团队办案模式的经验基础上，规定基层、中级人民法院可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队。《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》提出，基层人民法院应当根据案件数量、案件类型、难易程度和人员结构等因素，适应独任制、合议制的不同需要，统筹考虑繁简分流和审判专业化分工，因地制宜地灵活组建审判团队。改革全面推开后，法院办案模式逐渐由法官“单打独斗”向团队化协作方向转变。《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》进一步提出优化审判团队组建的要求，理顺审判团队、审判组织与审判机构之间的关系，确保审判团队负责人、独任法官、审判长、副庭长、庭长工作权责明晰合理、事务分配衔接有序。随着改革的深入，权责明晰、权责一致、分工协作、运转有序的新型审判工作机制不断完善，审判效率普遍提高。
──改革案件分配制度
按照《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》的要求，各级人民法院建立了“随机分案为主、指定分案为辅”的案件分配机制。根据审判领域类别和繁简分流安排，随机确定案件承办法官，消除权力行使过程中的“灰色地带”，避免越权履职导致的风险隐患。改革中，部分法院为了提升办案效率、加强标准化建设，进一步细化了专业化审判分类标准。由于案件类型划分过于精细，导致同一类型案件只能由固定合议庭或独任庭办理，既容易产生廉政风险，也不利于落实随机分案规定。因此，《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》进一步提出，应当合理确定案件类型搭配方式、灵活配置人力资源，尽可能在不同审判组织之间随机分案，避免一类案件长期由固定审判组织办理。对于相对固定的审判团队和合议庭，人员应当定期调整。指定分案情况，应当在办案平台上全程留痕。
──院庭长办案常态化
法官员额制改革后，按照“入额必办案”的要求，各级人民法院院长、庭长（含副职）入额后普遍回归审判一线。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》对院庭长办案数量提出原则要求，年，最高人民法院发布了关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见，建立院长、庭长办案刚性约束和考核监督机制，健全院领导主要审理重大、疑难、复杂案件机制，充分发挥院长、庭长的办案示范引领作用。《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》强调要加强对院长、庭长办案的网上公示和考核监督，担任领导职务的法官无正当理由不办案或者办案达不到要求的，应当退出员额。针对实践中出现的对院庭长办案类型“一刀切”等问题，《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》规定，各级法院院庭长办案以指定分案为主，重点办理“四类案件”，基层人民法院院庭长可以参与随机分案，但应当优先办理前述类型案件。同时，要求各高级人民法院建立监督管理与办案平衡机制，协调减少院庭长事务性工作负担，不参加超出法院和法官法定职责范围的事务。院庭长办案常态化，有利于将优质审判人力资源充实到审判一线，也有利于淡化院庭长与法官之间的层级关系，从根本上解决审判权运行的行政化问题。
──健全专业法官会议制度
针对新型审判权力运行机制建立后出现的类案裁判标准和尺度不统一，法官职业化程度尚待进一步提高等问题，各级人民法院按照《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》的要求，建立了由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议，为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。实践中，各地法官会议机制的运行存在一些需要进一步明确和规范的问题，因此，年最高人民法院发布了《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》，将以往的主审法官会议、审判长联席会议等统一整合命名为专业法官会议，全面规定了专业法官会议的组织形式、人员组成、讨论范围、召开程序、议事规则、衔接机制等，重点强化了专业法官会议作为统一法律适用平台、审判监督管理平台、意见分歧解决平台的功能作用。
──改革审判委员会制度
审判委员会作为人民法院最高审判组织，长期以来对于确保人民法院公正司法发挥了不可替代的重要作用，但也存在一些不足和问题。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》专门就改革审判委员会制度提出明确要求，主要是合理定位审判委员会职能，强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能，明确审判委员会主要讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题等。改革后，各级人民法院审判委员会讨论案件数量普遍较改革前显著下降。为充分发挥审判委员会的职能作用，最高人民法院和部分高中级人民法院在实践中探索设立了刑事审判、民事行政审判专业委员会，取得了比较显著的效果。年，最高人民法院还发布了关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见，对审判委员会的组织构成、职能定位、运行机制、保障监督等进行了明确。
──健全完善法律统一适用机制
为统一法律适用，解决司法实践中长期存在的“类案不同判”现象，最高人民法院建立了案例指导制度。各级人民法院审理的案件，在基本案情和法律适用方面，与最高人民法院发布的指导性案例相类似的，应当参照相关指导性案例的裁判要点作出裁判，并将指导性案例作为裁判理由引述。截至年7月，最高人民法院共发布32批件指导性案例，有效发挥了案例的引导、示范和教育功能，促进了司法为民、公正司法，提升了司法公信力。最高人民法院及一些地方法院还分别创设了类案检索机制，要求承办法官在审理相关案件时进行类案检索，为审判组织、专业法官会议、审判委员会研究讨论案件提供必要参考。为健全完善类案检索制度，最高人民法院于年7月发布了关于统一法律适用加强类案检索的指导意见，对类案检索的适用范围、检索主体及平台、检索范围和方法等予以明确。年9月，最高人民法院发布了关于完善统一法律适用标准工作机制的意见，将统一法律适用标准融入到人民法院审判整体工作之中，为人民法院统一法律适用标准提供清晰的导向和路径。最高人民法院不仅从指导审判业务各单项工作的角度对统一法律适用、裁量权行使进行了规范，还通过制定《最高人民法院统一法律适用工作实施办法》《最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》，成立统一法律适用工作领导小组，统筹推进监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用等相关工作，统一上下级法院、辖区同级法院之间的法律适用标准，防止不同审级、不同地域办案标准的不合理差异。同时，加大对各高级人民法院拟出台审判业务文件、参考性案例的审核备案力度，年共完成88个审判业务文件、多个参考性案例的审核备案工作，纠正、调整了不少与法律和司法解释精神相悖的内容。
──切实减轻审判事务性工作负担
各地人民法院探索建立专门实施文书送达、财产保全、执行查控、文书上网、网络公告等事务的工作团队，充分运用市场化、社会化资源，探索将通知送达、材料扫描、卷宗归档等辅助事务外包给第三方机构，有效减轻了法官的审判事务性工作负担，提升了办案质效。
（三）逐步健全审判监督机制
在确立法定审判组织办案主体地位的同时，各级人民法院牢固树立“放权不是去监督管理、取消个案审批不等于取消司法监督”的理念，通过制定权力责任清单、完善法官惩戒制度、健全重点案件全过程监督管理机制、加强司法标准化建设等方式，确保管理监督不缺位、权力行使必留痕、失职渎职要担责，审判管理监督的科学化、程序化、公开化水平显著提高。
──建立权力、责任清单制度
为规范人民法院院庭长审判监督管理职责，切实解决不愿放权、不敢监督、不善管理等问题，最高人民法院年发布关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见，要求各级人民法院逐步完善院庭长审判监督管理权力清单，明确院庭长审判监督管理职责主要体现为对程序事项的审核批准、对审判工作的综合指导、对裁判标准的督促统一、对审判质效的全程监管和排除案外因素对审判活动的干扰等方面。各级人民法院制定审判人员审判权力职责清单，规范院长、庭长行使审判监督管理权的范围和方式，积极运用信息化手段，构建全院全员全过程的监督管理机制。出现意见分歧的，院庭长可以按照相关程序提交专业法官会议、审判委员会讨论，并在办案平台上全程留痕。《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》还明确了院长、庭长审判监督管理权力职责范围。
审判权责清单是健全审判监督管理机制、完善审判权力运行体系的基础。只有严格落实独任庭、合议庭办案责任制，才能充分发挥法官在办案工作中的主导性作用，确保法官集中精力尽好责、办好案。同时，明确院庭长审判监督管理职责权限，厘清依法监督管理与不当干预过问案件的界限，才能做到监督有据、监督有力、监督有效，防止不敢监督、不会监督、无序监督的现象出现。最高人民法院年印发了关于完善审判权力和责任清单的指导意见，明确了院长、庭长、合议庭、独任法官等审判人员和审判组织的权力和责任，消除权力行使过程中的“灰色地带”，避免越权履职导致的风险隐患。《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》进一步要求各级法院制定本院权责清单，按照不同审判人员类型职责，逐项列明权责内容和履职要求，重点就确保规范有序行权、强化审判监督管理等事项作出细化规定。同时要求探索权责清单的智能化应用模式，实现对各类履职行为可提示、可留痕、可倒查、可监督。目前，全国法院均已制定了适合本院特点的权责清单。
──完善“四类案件”识别监管制度
“四类案件”涵盖重大、疑难、复杂、敏感的；涉及群体性纠纷或者引发社会广泛